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國外排污許可證管理特點及啟示

   2016-05-25


  排污許可是國際通行的一項環境管理的基本制度。美國是最早建立排污許可制度的國家之一,政策實施效果比較好。相關經驗值得借鑒。

  以美國污水排污許可證為例。美國排污許可證起始于20世紀70年代,依據為《清潔水法》。《清潔水法》規定任何從點源向水體排放污染物的行為,不論是否會對受納水體產生污染,都必須獲得排污許可證,并遵守許可證規定的排放限制標準和污染排放時間表,否則即屬違法。美國環保局及州環保局為許可證發證部門,其特點及啟示如下:

  一是排污許可證同時滿足多重標準,核心目標是水質改善。美國污水排污許可證必須同時滿足排放標準和水質標準以及最大日負荷總量的要求,使點源污染控制直接與水體水質改善聯系。許可證從基于技術的排放限值和水質標準兩個層面控制點源污染排放。最大日負荷總量管理是對不達標水體進行修復前的污染分配工具,可總體考慮對不達標水體造成影響的點源和非點源,并在所有點源和非點源間進行污染負荷分配。最大日負荷總量不具強制性,需要通過排污許可證、聯邦贈款支持的自愿減排活動(如非點源污染控制)、州和地方法律和法令要求、個人和自愿的行動來控制。目前,聯邦和各州已經為7萬個受損水體制定了最大日負荷總量分配方案。

  二是污水排污許可證發放由美國環保局和各州環保局分工合作。美國環保局有48名工作人員專門負責許可證事務,從許可證頒發對象上看主要負責全國船舶、建筑、雨水等一般許可證的頒發,以及所有許可申請的審查。同時,美國環保局授權州政府執行相關許可證發放及監督。截至2015年8月,全美46個州和弗吉尼亞群島獲得授權,負責本地區全部和部分許可證的頒發。通常,經由州頒布的許可證或執行的項目,美國環保局將不再處理,但美國環保局必須檢查由州頒發的許可證,并有權反對許可證中有同聯邦要求有矛盾的內容。對于未得到美國環保局授權或者未得到全部許可證授權的州而言,許可證的頒發由美國環保局區域辦公室負責。

  三是污染物覆蓋范圍廣,對不同點源實施分類管理。美國許可證管理對污染物的定義范圍很廣,包括排放至水中的任何類型的工業、城市、農業廢棄物,分為3類:常規污染物(BOD5、總懸浮固體、大腸菌群、pH、油和油脂)、有毒污染物(重金屬及人造有機化合物)以及非常規污染物(氨、氮、磷、COD等)。對不同點源頒發不同的許可證,從便于管理角度出發,分為一般許可證和個體許可證,然后根據污染物排放設施類型再進行分類管理。一般許可證無需個別申請,審批程序簡單,適用于一定地理區域內具有某種共同性質的特定排污設施。具體包括:雨水點源、相同或實質上相類似的行業的設施、排放同類廢物或從事同類型的污水利用和處置活動的設施、對下水道污泥利用及處置要求相同排放限制與運營條件的設施、要求相同或相似監控措施的設施。個體許可證是專門適用于個別設施的許可證,它針對這一設施的具體特征、功能等規定特別的限制條件和要求。許可證有效期一般為5年,在許可證到期之前,排污設備運營者須申請新的許可證。

  四是將許可證作為執法的重要依據,并以違法成本高為原則強制執法。《清潔水法》第309條對違法排污的各類處罰作出規定。環境保護主管部門可以根據許可證中的排放監測、設施檢查等內容進行跟蹤,如果設施發生違反許可證限值和條款的情況,許可證管理機構可以及時發現并對違反許可證規定的行為進行糾正。根據違法行為的情況,可以追究違法企業的民事或刑事責任。民事執法包括環保局采取的行政處罰、司法部門代表環保局和其他部門采取的處罰、公民提起的訴訟等。罰款按每種污染物計算,并且與按日計罰掛鉤。舉例說,如果一個企業有16種污染物,有7種不合規,如果按照每種每天2500美元計算,每種違法行為的罰款額度最高可達3.25萬美元/天。民事罰款上交美國財政部,納入國庫管理。

  五是制定具體詳細的技術導則,兼具科學性和靈活性,增強可執行性。為落實許可證要求,美國環保局制定了國家污染物排放削減系統指南,分12章詳細介紹了申請程序、基于技術的排放限值、基于水質的排放限值、監測與報告要求、特殊情形、內容調整、行政管理程序、實施與強制執行等內容,為企業許可證編寫提供參考。基于技術的排放限值是根據技術和資金的可獲得性而設立的最低出水水質要求。目前,美國環保局已經為鋼鐵等55個行業、90多個經濟部門制定了排放限值導則和規范。如果排放限值導則沒有要求,則其排放限值需要在許可證中基于“許可證編寫者的最佳專業判斷”逐個制定。關于罰款中的金額確定,專門開發了數學模型,對30多個行業制定了不同罰款方案。

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